荷蘭自行車大國是如何煉成的?(三):由下而上的公民行動

udn聯合新聞網
發表於2022/06/16
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作者蔡宜臻 

荷蘭東部城市奈美根,騎著自行車的民眾。 圖/美聯社 


環境保護與都市宜居性逐漸受到重視

時間來到1960至1970年代,因為汽車普及造成環境惡化與交通傷亡事故增加,讓民間社會對於汽車的不滿情緒日益高漲。在這樣的社會環境之下,催生了許多反對汽車且不信任ANWB的行動組織,它們強烈地要求降低汽車在道路上的地位,並且主張應重新分配更多城市空間給行人與自行車。

當時,全球掀起環境保護浪潮,自行車團體正好搭上環保訴求,將自行車推廣與環境保護行動掛勾,讓自行車作為環保主義的技術載體,以獲得更多政治聲量。他們主張:自行車占用的道路空間遠小於汽車,並且不會產生噪音與廢氣,是提高城市宜居性的重要工具。

同一時期,美國都市理論家Jane Jacobs影響都市規劃工作深遠的巨著《偉大城市的誕生與衰亡》(The Death and Life of Great American Cities)於歐洲出版,她嚴厲批評汽車導向的大街廓規劃,荷蘭的公民團體藉此提出讓某些街區禁止汽車進入、汽車限速、讓自行車與公共運輸系統發揮更大作用「交通寧靜區」(Woonerf)規畫,並逐漸取得市民認同。

「交通寧靜區」Woonerf是荷蘭語「活的街道」的意思,指的是讓街道發揮生活的「場所功能」的一種新規劃。「交通寧靜區」於70年代中期開始越來越常見於荷蘭都市住宅區規劃中。 圖/維基共享
「交通寧靜區」Woonerf是荷蘭語「活的街道」的意思,指的是讓街道發揮生活的「場所功能」的一種新規劃。「交通寧靜區」於70年代中期開始越來越常見於荷蘭都市住宅區規劃中。 圖/維基共享



停止謀殺兒童:不要以行人在道路上犧牲,來換取汽車的便利

1970年代最為關鍵的公民運動當屬「停止謀殺兒童」(Stop de Kindermood)。該行動起源於1971年一名記者的六歲女兒於交通事故中喪命,於是集結關心兒童交通安全的家長於1973年組成團體,要求政府應負起道路安全的責任。

「停止謀殺兒童」並未將傷亡簡單地歸咎於汽車駕駛人,而是強調自行車基礎建設的公共性,並認為政府的不作為在某種程度上是有預謀地殺害兒童,因為不作為代表政府接受並默許「以行人在道路上犧牲,換取汽車的便利」。

「謀殺兒童」這樣強烈的語言獲得極高的社會關注度,「停止謀殺兒童」組織向政府要求給予非機動車與行人「無汽車的交通路線」,並要求政府從道路預算撥款建設城市自行車道。最終,該組織透過在各級政府部會之間的遊說與協調,實現了更有效與統一的荷蘭自行車政策。

「停止謀殺兒童」團體在海牙國會議事廳前遊行抗議。 圖/美聯社
「停止謀殺兒童」團體在海牙國會議事廳前遊行抗議。 圖/美聯社


拒絕「從車窗裡制定交通政策」

1970年代,都市規劃開始迎來草根政治的規劃轉向,認為公民不僅有權對於已經制定的計畫發表評論,更應能在計畫的初期便介入。建築師與規劃師應該在工作時融入更多的社會參與,而不是盲目執行一小部分政策制定者的交通願景。

我們可以觀察到,1970年後以「停止謀殺兒童」為號招的自行車團體與 反汽車組織,與過去的ANWB不同,更加強調去專業精英化的在地知識與使用者經驗。它們反對「從車窗裡面制定的交通政策」,認為自行車使用者才是自行車道路設計的真正專家。

例如,由數個反汽車社團集結成「自行車騎士聯盟」(Fietsersbond),訴求是限制汽車並且為自行車騎士建立安全無車的專屬道路,使都市空間更有利於社會弱勢群體生活。本於自行車騎士即是專家的信念,該聯盟在阿姆斯特丹蒐集自行車道寬度、鋪面類型、路口設計等資料,最終於1991年出版以使用者經驗知識為主軸的《自行車友善基礎設施設計手冊》(Tekenen voor de fiets: ontwerpwijzer voor fietsvriendelijke infrastructuur),時至近日依舊具備很高的參考價值。

「自行車騎士聯盟」於1978年製作的海報,說明不同交通工具占用道路空間的差距。 圖/維基共享
「自行車騎士聯盟」於1978年製作的海報,說明不同交通工具占用道路空間的差距。 圖/維基共享



中央與地方的權責演變

說完非政府組織的作用,我們再來看看國家組織是如何採取回應以及各級政府是如何一步步地調整更為適當的權責分工。

在此之前,我們需要知道荷蘭擁有一個中央與地方高度分權的體制。傳統上,地方政府負責各自區域內的自行車基礎建設規劃,而中央則是負責如高速公路、鐵路等城際交通。在自行車路網的建置過程中,中央政府的角色定位一直是協助者,給予地方政府預算以及補貼。

到了70年代,中央意識到自行車路網的重要性與日俱增,於是便出版了《非公路設計指南》(Richtlijnen Ontwerp Niet-Autsnelwegen, RONA),希望能以數據資料,幫助地方政府更「科學」地進行規劃。然而,事實證明,自行車道規劃需要由下而上的使用者知識,RONA迫使地方政府為了獲得中央資金補貼,不得不迎合進行不和時宜的設計,反倒讓自行車規劃綁手綁腳。

80年代以後,受到第二次石油危機與新自由主義思想影響,來自中央政府的資金大幅縮水,自行車建設的權責再次下放到地方政府。此後,自行車基礎建設主要的設計責任一直在地方政府手中。中央政府雖在90年代提出「自行車總體規劃」(Masterplan Fiets),但仍舊偏向知識發展與傳播,而非具體實施計畫。中央政府此時主要是以資金支持地方政府建設更安全與有吸引力的自行車網絡,以達成減少汽車、環境保護與永續發展的國政目標。

位於荷蘭首都阿姆斯特丹的大型自行車停車場。 圖/美聯社
位於荷蘭首都阿姆斯特丹的大型自行車停車場。 圖/美聯社


到了90年代末期,荷蘭開始實施新的財政分配方法VERDI covenant(現已改名為Brede Doeluitkering,意為「泛目標贈款」),持續至今。「泛目標贈款」將政策權力更多下放給地方政府。在這一財政分配結構下,地方政府擁有完整權力決定來自中央的資金的使用方式,只要能符合永續發展、人本交通的國家方針。

從60到90年代的總體變化

1960年代以降,開始出現許多反對汽車侵占市區道路的公民運動,並以70年代的「停止謀殺兒童」最具代表性。公民社會主張生命安全、環境保護、都市宜居性等普世訴求,並藉由整理歸納政府所不具備的在地以及使用者知識,完成影響道路交通政治議程任務。

此外,觀察70至90年代中央與地方的權責關係變化,可得知國家交通系統乃至於自行車基礎建設,牽涉多層級治理與多面向的知識體系。由上而下的細節指導未必能達成最佳效果,由國家層級提出「願景」與設計原則,並以地方政府為執行核心,與民間公民團體、領域專家共同研擬因地制宜的道路規劃是更為有效的做法。

新聞資料來源:udn聯合新聞網