荷蘭自行車大國是如何煉成的?(二):公共財地位的確立與汽車威脅

udn聯合新聞網
發表於2022/06/14
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蔡宜臻 1920年代烏特勒支的婦產科醫師騎自行車至診所接受培訓;自行車已從休閒娛樂功能,轉變為工作通勤運具。 圖/烏特勒支檔案館

1920年代烏特勒支的婦產科醫師騎自行車至診所接受培訓;自行車已從休閒娛樂功能,轉變為工作通勤運具。 圖/烏特勒支檔案館


自行車系統是公共財

作為自行車推廣組織,ANWB當然希望國家政策能對自行車更加友善。為了使自行車道的布建被視為是國家任務,讓國家提供更多資金,ANWB必須先證明自行車基礎建設具備公共財(public good)的特質。此時,1900至1920年間勞工階級中越來越高的自行車通勤比例,恰好成為ANWB最好的政策遊說基礎。

ANWB主張,自行車的運輸功能對於提升社會經濟發展不可或缺,而不僅僅只是富人的娛樂工具。ANWB成功將自行車與鄉間渡假的健康生活、工作通勤、就學需求結合在一起,憑著本身成員的政治影響力,成功說服許多地方政府修改法規,為自行車道修建提供資金。

然而,到了1920年代後期,這種「國家出資補貼、民間團體規劃建設」的治理模式開始展現其侷限性。中央、地方政府與自行車組織之間的非正式關係時不時導致摩擦,且民間團體之間也存有競爭關係,各路行動者並不一定會互相交流,因而存在平行的治理聯盟。

荷蘭首都阿姆斯特丹中央車站旁的大型自行車停車場。 圖/美聯社
荷蘭首都阿姆斯特丹中央車站旁的大型自行車停車場。 圖/美聯社


這樣的治理危機因為1930年的經濟大蕭條而加速惡化矛盾。政府因為財政危機不得不取消大部分補貼民間自行車團體建設自行車道的資金,自行車團體因此需要更強而有力的遊說——或是更簡單的躺平——將建設自行車道的工作「上放」給政府。

至於當時政府是怎麼想的呢?過去,荷蘭地方政府就已然意識到,缺乏統一治理結構的自行車道規劃,時常導致責任分工衝突;且他們擔心,若不限制這些民間組織,一味進行資金補貼,代表政府可能永久失去對休憩道路網絡的控制權。既然一樣要花錢,為什麼不自己來做?

因此隨著時間的推移,政府逐漸承接建設自行車道的任務,變相地默認了自行車道的建置具有公共財性質。這要歸功於荷蘭大量的自行車人口、因為財政問題而不得不退場的民間組織以及想要解決治理技術問題的政府。

時至百年後的今日,自行車系統的公共財性質依舊是政治辯論的焦點。或許,台灣需要的也是一個能夠團結多數非機動運具使用者的組織、決策過程更有包容性的政治文化,加上歷史進程的一些偶然與巧合。

荷蘭阿姆斯特丹街景。 圖/美聯社
荷蘭阿姆斯特丹街景。 圖/美聯社


ANWB的轉型

雖然不再主要負責自行車道的建設與規劃,但ANWB並未從荷蘭交通的歷史舞台消失。相反地,ANWB憑藉其董事會成員的精英地位,和過去數十年累積對於荷蘭道路狀況無與倫比的了解,在交通治理的權力場域發揮關鍵的調解作用。政府道路工程部門的工程師需要新的道路工程知識時,便會向ANWB尋求顧問諮詢服務。

ANWB成功地成為荷蘭道路諮詢委員會(Rijkswegencommissie)的代表之一,並出版行業刊物《道路》(Wegen),以宣傳道路建設與交通運輸的新知,甚至在1950年代與台夫特理工大學(TU Delft)合作開設了荷蘭史上第一個交通工程學程。

找對生存定位的ANWB,設法將其成員置於交通機構或關鍵論壇中的重要職位,以鞏固其對於道路知識話語權的壟斷地位。至此,ANWB已經從過去單純想要建設自行車道供成員遊憩使用的資產階級組織,轉型成為左右荷蘭道路規劃政策的關鍵角色。若我們將權力簡單地化約成「影響力」與「近用資源的權限」兩個維度,ANWB顯然已登民間組織的頂峰。

我們也可以由此得知,利益集團需要證明自己是可靠和有用的治理夥伴,方能與政府、公民社會打好關係,催生大家都可以接受的政策。就ANWB而言,其最大的資產便是豐厚的道路規劃與工程知識,以及不受政黨政治任期限制影響的專業形象。

ANBW實體店面,服務內容包含自行車保險、汽車道路救援等等。 圖/取自ANWB官網
ANBW實體店面,服務內容包含自行車保險、汽車道路救援等等。 圖/取自ANWB官網


妥協才能前進:自行車稅與交通分離政策

到了1920年代,作為現代性象徵的汽車,有如現時的電動車、自駕車一般,對精英階級有不可抗拒的吸引力。隨著汽車逐漸普及,自詡為道路工程專家的ANWB也逐漸感到必須考量到為汽車使用者的需求,並開始推動自行車與汽車在市區以外道路的交通分離系統(traffic separation system),以區隔兩個不同速度的運具。

這在當時遭致強烈批評,因為當時自行車人口遠較汽車駕駛人口多,自行車騎士們認為汽車剝奪了道路使用權,並遭受了自行車推廣組織ANWB的「背叛」。國家與ANWB竭力為汽車創造比自行車更愉快的駕駛體驗,這讓許多荷蘭人不能接受。

此外,荷蘭政府為了籌措迎合汽車改建的道路工程所需的預算,在1924年決定課徵「自行車稅」。稅收不僅使佔少數的汽車群體權益凌駕於佔多數自行車群體,而且使居於都市的工人階級被剝奪更多,自然引起許多爭議與左派人士反彈。

於荷蘭首都阿姆斯特丹,騎著自行車的民眾。 圖/美聯社
於荷蘭首都阿姆斯特丹,騎著自行車的民眾。 圖/美聯社


有趣的是,ANWB支持自行車稅。這一舉措對於ANWB而言具有政策戰略意義:一方面ANWB希望道路可以更好地供汽車使用,二方面也透過課徵自行車稅,讓自行車基礎建設的公共性更加穩固。換言之,自行車稅使騎自行車的人進入政治版圖,並幫助創造自行車交通工程系統。

百年之後:自行車與汽車的共存

從現在的角度往回看這近百年前的政策,可以後見之明地分析,荷蘭非都市區域的交通分離系統以及對於自行車課稅,對於交通道路工程產生了路徑依賴性,它不僅塑造了鄉村地區的自行車基礎建設,同時也保護了自行車騎士免於汽車的威脅,讓荷蘭的自行車文化在汽車數量爆炸增長的時期得以倖存,並最終在1970年代將交通分離系統成功引進了都市地區。

荷蘭的民間團體、政黨與政府,本著荷蘭政治典型的妥協精神,在認知到汽車存在的必然後,從中尋求汽車與自行車在道路中共存的唯一方法。即使自行車被迫放棄更多,但從長遠來看,這正是荷蘭自行車為什麼能歷經時光洗禮,愈發深植於文化之中,成為不可撼動的工程標準的關鍵節點。

新聞資料來源:udn聯合新聞網