荷蘭自行車大國是如何煉成的?(一):交通正義的百年故事

udn聯合新聞網
發表於2022/05/31
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蔡宜臻 

荷蘭奈梅亨街景。 圖/美聯社


前言:道路空間是個政治空間

汽車在街道上佔據主導地位是一個長期、充滿爭議的政治鬥爭結果。在這個過程中,其他交通運具(甚至包含行人)被拒絕進入道路。政治家、汽車使用者、運輸政策規劃者、道路工程師與執法單位形成一個支持汽車的利益集團,想方設法限制與阻止行人或自行車騎士進入道路。

在台灣,多數情況下,行人、自行車使用者甚至沒有辦法享有平整且連續的人行道或自行車道。我們可以很遺憾地發現,我國對於步行、騎行這些低碳交通的基礎建設投資遠遠低於其對於汽機車基礎建設的投資,法令與工程準則也遲遲無法給予非機動運具使用者應有的保障。

舉例而言,國家發展委員會甫於今年公布的「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」中,有關運輸交通的淨零排放規劃重點完全偏向運具電動化,僅輕描淡寫地提及:

為了減輕電動車充電需求對電力系統之負荷……建構完善之公共運輸、步行與自行車等綠運輸環境,以及強化私人汽機車之使用管理,亦為運輸部門淨零排放重要的策略。

當中並無針對人行道、自行車道建設與財政規劃給予具體的政策指引,持續忽視現今低碳交通運具與化石能源私人運具不成比例的財務、人力投資慣性。

究竟,台灣人對於汽機車的順從是如何養成的?為什麼縮減車道、圈設汽機車禁行區、將道路空間還給行人或自行車這麼困難?我們不妨跟荷蘭人對於自行車的依賴與交通發展史進行有趣的參照對比。

本系列文章將從荷蘭的交通史、政治文化以及公民參與等角度,嘗試梳理荷蘭成為自行車大國的關鍵原因,並以其作為台灣發展人本交通之借鏡。

荷蘭阿姆斯特丹於疫情下之街景。 圖/美聯社
荷蘭阿姆斯特丹於疫情下之街景。 圖/美聯社


荷蘭的百年鬥爭:科技治理與圩田模式

在介紹歷史之前,我們先退一步談談什麼是「治理」(governance)。「治理」是一個廣泛的概念,但在社會科學研究語境中,其最基本的運作模型是民族國家政府、超國家組織、市場、政黨與公民社會形成「相互引導的關係」。社會學家Susana Borras與Jakob Edler將科學與技術治理定義為:

國家和社會行動者改變社會技術和創新系統,透過規範社會關注的問題,塑造人造科技物和創新產品的在社會與經濟體系中的導入、吸收、傳播和使用方式。1

帶著對於什麼是「治理」的理解,我們可以發現非國家行動者在荷蘭早期的交通治理中,發揮重要的作用。政府體制中不同層級(中央與地方)、派系、政黨的成員,與許多民間行動者進行磋商、討價還價。

正如公共管理學者Walter Kickert所說:「荷蘭幾乎不曾存在由強大的中央政府主導的情況,治理通常是一個經過長期思慮、說服與妥協的問題。」2而如此特色,還須追溯到荷蘭政治中強烈的「圩田模式」(polder model)色彩。

什麼是圩田模式?荷蘭作為一個許多國土低於海平面的國家,長期與海爭地。填海造陸後的土地作為農業使用便被稱之為圩田(polder)。圩田通常產權分散因而不利農業行為,於是荷蘭便逐漸演變出全部的權利人都必須共同合作的政治協商傳統,即「圩田模式」。

現今,圩田模式被用於描述為「有人不合作,一切都成空」的現實下,政治必須要溝通與妥協,讓大家都多少受益。這樣的決策型態,洽好可以很好地融入前述的科技治理潮流之中。

而圩田模式也進一步形塑了荷蘭政治權力運作的新社團主義(neo-corporatism)——社會由某些人或組織代表的不同群體所組成,國家承認他們的地位並讓他們參與決策。下面要介紹的荷蘭皇家旅遊俱樂部正是其中之一。

1650年前後,荷蘭烏特勒支省(Utrecht)蒙特福特(Montfoort)附近的圩田。 圖/烏特勒支檔案館(Het Utrechts Archief)
1650年前後,荷蘭烏特勒支省(Utrecht)蒙特福特(Montfoort)附近的圩田。 圖/烏特勒支檔案館(Het Utrechts Archief)


自行車道的起點

在荷蘭近現代的交通治理史中,最重要的非國家參與者當屬荷蘭皇家旅遊俱樂部(Algemene Nederlandsche Wielrijders-Bond, ANWB,現已改名De Koninklijke Nederlandse Toeristenbond ANWB)。這個自19世紀末以來,關注騎自行車者、汽機車駕駛人、騎馬者與行人權益的民間組織,現已有超過四百萬名成員,並持續發揮其政治影響力。

2020年ANWB實體店面,服務內容包含自行車保險、汽車道路救援等,Notermans, P., fotograaf攝。 圖/烏特勒支檔案館
2020年ANWB實體店面,服務內容包含自行車保險、汽車道路救援等,Notermans, P., fotograaf攝。 圖/烏特勒支檔案館


最初,ANWB的成員多為精英與資產階級,他們喜歡在假期時,於鄉間騎自行車作為休閒娛樂活動。俗話說有錢就是任性,鄉下沒有好騎的自行車道?沒關係,我們自己蓋。ANWB於19世紀末到20世紀初,在國家僅提供微薄補貼的情況下,廣泛地建設了休閒用自行車道,以供資產階級娛樂。

而這樣的自行車道建設,無疑間接催生了許多非ANWB成員的「搭便車」道路使用者。隨者自行車在20世紀初價格愈發低廉,勞工階級亦有許多人使用自行車作為上班通勤之用,自行車的功能隨即從以休閒為主,轉變為兼顧實用通勤與體育娛樂的交通工具。

1907年ANWB年度聯合會參與者的照片,攝於烏特勒支威廉敏娜公園(Wilhelminapark)。 圖/烏特勒支檔案館
1907年ANWB年度聯合會參與者的照片,攝於烏特勒支威廉敏娜公園(Wilhelminapark)。 圖/烏特勒支檔案館


至此,在一個有錢人俱樂部純粹為了貪圖享樂而為之的行動下,無心插柳地鼓勵大眾以自行車作為代步工具,大大提升自行車騎士的人口基數,並讓自行車的交通功能更加多元,為未來自行車基礎建設與法規體系進入國家層級的政治議程提供堅實的基礎。

在這層意義上,荷蘭邁向自行車大國的初始設定已然贏過大部分國家。尤其在汽車被引入大眾視野後,荷蘭大量且分散於各階層的自行車人口,為自行車族群的權利提供強而有力的保障。

後續在這條路上還有許多重要的轉折節點,像是交通分離政策的採納、創設自行車稅等,這些決策有些是偶然、有些是妥協後的結果,容待下文說明。

1920年代荷蘭烏特支近郊Bilthoven森林通往Zeist和Soesterberg的自行車道路口,上有ANWB蘑菇形狀特色的指示路牌。 圖/烏特勒支檔案館
1920年代荷蘭烏特支近郊Bilthoven森林通往Zeist和Soesterberg的自行車道路口,上有ANWB蘑菇形狀特色的指示路牌。 圖/烏特勒支檔案館

  • Susana Borrás and Jakob Edler, “Introduction: On Governance, Systems and Change,” in The Governance of Socio-technical Systems: Explaining Change, eds. Susana Borrás, and Jakob Edler (Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2014), 14.

    Walter J.M. Kickert, The History of Governance in the Netherlands: Continuity and Exception(The Hague: Elsevier Overheid, 2004), 10.

新聞資料來源:udn聯合新聞網