荷蘭自行車大國是如何煉成的?(四):開放文化、公民與治理

udn聯合新聞網
發表於2022/06/17
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作者蔡宜臻 

荷蘭首都阿姆斯特丹的達姆拉克大街,可以看到其道路規劃模式。 圖/美聯社


本系列文章嘗試帶讀者了解自行車系統的規劃與建置是如何在荷蘭成為一項國家任務,以及過程中有哪些關鍵參與者。此外,本系列透過歷史分析來解釋荷蘭的自行車建設是否在早期就存在一些成功的要素,促使啟動一個積極的循環,影響至今。最後總結有幾個關鍵如下。


開放的政治文化作為土壤,開啟長達百年的路徑依賴

綜觀荷蘭百年交通史,可以發現這是一個道路空間鬥爭史。起因於19世紀自行車作為一種科技物被導入常民休閒生活,社會資產階級原本是為了自身娛樂需要,而主動與政府協調建置自行車道。

當時的道路空間只有馬車以及行人使用,因此衝突不高,加上自行車多為體育娛樂之用,因此並無顯著地與其他運具發生競爭排擠現象。荷蘭政府當年也還沒有交通工程設計的專業,但是長年與水爭地形成「圩田模式」的妥協文化,讓荷蘭政府願意更開放地接受民間團體進入決策圈,並將部分道路規劃與設計權力下放。

19世紀末期,在荷蘭皇家旅遊俱樂部(ANWB)的努力下,自行車系統開始鋪展於鄉村地區。道路空間多了自行車道之後,逐漸吸引越來越多人使用自行車,間接培養了自行車文化,從此,荷蘭人出行再也少不了自行車,由此更多人要求建置完善的自行車基礎設施,最後達成路徑自我強化(self-reinforcing)的正向循環。

即便自20世紀面臨汽車這個新興科技物的導入,荷蘭政治的圩田模式與新社團主義亦發揮很好的調和作用。政府願意邀請不同利害關係團體進行協商,共同協調制定政策,妥善納入多元觀點,補充公部門專業知識,並且讓政策討論得以公開,最後各方妥協出大家都可以接受的行動方案。

荷蘭城市海牙街景。 圖/美聯社
荷蘭城市海牙街景。 圖/美聯社



具備專業知識的公民團體,是值得信賴的治理夥伴

19世紀末至20世紀初——專業交通菁英ANWB

荷蘭的交通治理史告訴我們,具備專業知識的民間倡議團體是推動政策的關鍵。從20世紀初期開始,以推廣自行車遊憩為主軸的ANWB,成功利用其成員的菁英地位,擔任自行車騎行者與政府之間的溝通橋樑,其後又擔任鄉間自行車道的主要設計與規劃者,並且從中習得不可取代的實務經驗,此後長年擔任政府規劃部門的民間顧問。

20世紀中期至20世紀末——草根知識崛起

到了20世紀,汽車的出現開始全面威脅行人以及道路上的其他運具,並讓自行車文化遭遇前所未有的挑戰。同樣作為科技物,汽車不論在駕駛方式、速度、殺傷力、排擠效果以及其他外部成本(例如:空氣汙染)上,皆與過去的運輸載具完全不同。也因為汽車看似運輸效率高,追求戰後經濟成長的政府透過各種政策手段,嘗試將汽車融入現有道路。

但缺乏與行人、自行車共融的設計,使得道路死傷人數節節攀升,於是從1960年代開始,公民社會反對汽車的意識逐漸抬頭,到了70年代終於爆發「停止謀殺兒童」(Stop de Kindermood)運動,該運動強而有力地定調政府應該負起維護道路安全的責任,並且應對汽車進行限制,將道路還給行人與自行車。

而70年代以降的「自行車騎士聯盟」(Fietsersbond),雖從草根出發,但同樣利用其成員的自行車騎行經驗,累積成以在地知識為主的自行車基礎建設設計手冊,為人本交通的道路規劃作出實際貢獻。並且也在此時形塑了現代自行車騎行的政策論述主軸——環保、都市宜居性與交通正義;同一時期,建築與都市規劃學界亦掀起一股偕同/參與式規劃學潮。

公民知識力量的展現,加上時值環保主義興起與石油危機導致油價飆升,讓政策制定者開始積極面對建設城市自行車基礎設施的責任。即便是為有充足資金建設的省,也開始規劃較低成本的「交通寧靜區」以及劃設更多低速限街道。

荷蘭首都阿姆斯特丹的居民在雪地中騎自行車與步行。 圖/美聯社
荷蘭首都阿姆斯特丹的居民在雪地中騎自行車與步行。 圖/美聯社


成為公共財與治理模式的奠基

自行車系統被列為國家任務是一個長期、潛移默化的過程。最初「騎自行車」只是富家子弟的休閒娛樂時,國家對此是毫無管理可言的。直到20世紀初期,大量勞動人口利用自行車通勤、執行勞務(例如:送報、醫師看診),政府才逐漸意識到自行車設施的公共性質。

1924年,荷蘭為了籌措汽車道路變革所需的資金,決定課徵「自行車稅」。這在當時顯然不公平的作法,卻正巧成為自行車基礎建設公共性的法律基礎,並為自行車騎士在後續數十年汽車大量增加的年代中,保留了道路設計話語權,自行車基礎建設也正式成為國家任務。

然而,雖然自行車已被確立其公共性,但該如何實踐相關的道路規劃、交通政策又是另一項挑戰。一方面,荷蘭是中央與地方高度分權的體制,隸屬於中央政府的國家工程師多關注於城際交通(高速公路)與汽車規劃,並非都內自行車道專家,更缺乏自行車道規劃極為重要的在地知識。

另一方面,自行車本身兼顧實用通勤、娛樂、農業發展等多重功能,使其管理涉及不同部會,造成權責分配複雜困難。儘管中央到地方政府對於自行車的公共性與正面價值作出了積極肯定甚至政策承諾,但卻很少有人願意在這一政策領域擔任跨部會協調的角色,導致權責混亂,施政效率下降。

最終,荷蘭摸索出最適合的治理方式:中央負責規劃願景與政策方向,並以「泛目標贈款」這種沒有詳細劃分款目的方式對地方政府進行補貼。在這一新的財政分配結構下,地方政府擁有完整權力決定來自中央的資金的使用方式,只要能符合國家所規畫的願景方針。

荷蘭首都阿姆斯特丹的自行車用路人。 圖/美聯社

荷蘭首都阿姆斯特丹的自行車用路人。 圖/美聯社



台灣如何成為人本交通的國度?

透過國家干預措施限制道路使用型態以及制定交通規則,來確保汽車駕駛的便利,是一種具有強烈意識形態的政治選擇,而非不可撼動的必然。台灣既然希望朝向人本、綠色交通努力,那麼本文藉由荷蘭經驗,略提以下幾點努力方向:

其一,民間公民團體的力量,不僅可以形塑政治議程,將議題的公共性提高,促使政策制定者重新檢討道路規劃,亦可以成為知識提供者,補足專業菁英所缺乏的使用者知識。更重要的是,公民團體讓主政者知道,有另外一大群人,比起經濟發展與效率,更加注重安全與生活品質。

其二,人本交通道路基礎建設規劃需要大量使用者參與,由上而下的規劃方式很可能無法成功。治理決策應從傳統的中央集中變為網絡結構,允許民間團體與專業人士得以發揮政策影響力。

其三,中央政府的資金挹注對於地方政府規劃與建設人本交通路基礎設施至為重要,但宜將資金的運用目標交由地方政府統合。在建設資金不足的情況下,降低市區道路速限、圈設無車的交通寧靜區,不失為一種低成本且能達成保障綠色運具與行人的措施。

荷蘭首都阿姆斯特丹的居民在雪地中騎自行車。 圖/美聯社
荷蘭首都阿姆斯特丹的居民在雪地中騎自行車。 圖/美聯社

新聞資料來源:udn聯合新聞網